Negli ultimi 10 anni i rapporti tra Pubblica Amministrazione e cittadino sono radicalmente mutati ...
Al nuovo Difensore Civico si augura di proseguire nella strada meritevolmente tracciata dal predecessore con l’avvertenza per “i navigatori di misterbianco.com” che l’attività dell’Ufficio sarà seguita e pubblicizzata con estrema attenzione al fine di garantirne la conoscenza ai cittadini e di pubblicizzarne l’attività.

L’UFFICIO DEL DIFENSORE CIVICO

 

1. contesto
normativo

Negli ultimi 10 anni i rapporti
tra Pubblica Amministrazione e cittadino sono radicalmente mutati. La legge
241/90, codificando le “regole minime necessarie” del procedimento
amministrativo, ha riaffermato con forza il principio della “trasparenza
dell’attività amministrativa”, nelle forma della partecipazione del privato
al procedimento amministrativo nel cd. “contraddittorio documentale” e
della speditezza ed incisività dell’azione pubblica; in altri termini il privato
cittadino si pone all’interno del procedimento amministrativo, nei cui confronti
abbia un interesse giuridicamente qualificato, quale soggetto attivo, ed in
grado di incidere in maniera sostanziale sulla produzione documentale
dell’Amministrazione.

In tal senso, la
procedimentalizzazione dell’attività amministrativa ha costituito il primo
momento di difesa attiva del privato cittadino su cui il provvedimento finale va
ad incidere, cosa che, si sperava, avrebbe dovuto contribuire a diminuire le
occasioni di contenzioso in sede giudiziaria (in effetti è avvenuto assai di
rado).

Quasi contestualmente
all’approvazione della legge 241/90, anche se non sempre con contenuti coerenti,
il Legislatore ha approvato la legge 142/90 recante disposizioni “sull’ordinamento
degli Enti locali” che, tra l’altro, all’articolo 8 ha previsto
l’istituzione del “difensore civico”.

L’articolo 8
della legge 142/90 dispone, infatti, che “lo statuto provinciale e quello
comunale possono prevedere l’istituto del difensore civico, il quale
svolge un ruolo di garante dell’imparzialità e del buon andamento della Pubblica
Amministrazione comunale o provinciale, segnalando, anche di propria
iniziativa gli abusi, le disfunzioni, le carenze ed i ritardi
dell’Amministrazione nei confronti dei cittadini.”

Una prima
lettura delle due leggi, seppure dimostri un’inequivocabile volontà del
Parlamento di porre gli interessi del cittadino al centro dell’azione
amministrativa, allo stesso livello dell’interesse pubblico primario, da un
altro punto di vista può sembrare contraddittoria. Infatti la completa e
corretta attuazione della legge 241/90 dovrebbe automaticamente ridurre i motivi
di contenzioso, rendendo inutile l’istituzione del difensore civico. Ove,
invece, così non fosse, sembrerebbe che il Legislatore già al momento
dell’emanazione della legge 241/90, non riponeva in questa alcuna fiducia tanto
da ritenere necessario creare contestualmente la figura di un difensore civico.

In realtà, le
citate leggi rappresentano le due facce di una medesima medaglia rappresentando
l’evoluzione di studi storico-giuridici paralleli. Invero, la legge 241/90 è il
frutto dell’opera della cd. “Commissione Nigro[1]”,
che sul piano strettamente giuridico aveva proposto un testo di legge “a
contenuto minimo necessario” che rappresentava la realizzazione di un ampio
e proficuo dibattito tra diverse teorie prettamente giuridiche.

La disposizione
sul difensore civico prevista dalla legge 142/90, invece, si inserisce in un
ottica di respiro più “europeistico” tendente a conciliare le tradizioni
giuridiche italiane con quelle dell’Europa continentale.

Già all’inizio
del diciannovesimo secolo, infatti, in Svezia era sorta una nuova figura:
l'Ombusdman
che nasceva come Organo di controllo
parlamentare sull'esecutivo ma che si è rapidamente evoluto in strumento di
tutela dei cittadini nei confronti della cattiva gestione del potere
amministrativo.

la stessa Comunità, sulla base dell'art. 138 E del Trattato di Maastricht, ha
istituito il “Mediatore per la tutela de diritti del cittadino europeo” contro i
casi di cattiva amministrazione nell'azione delle istituzioni e degli organismi
europei. In Europa solo l’Italia ed il Belgio, fino al 1990, non si erano ancora
adeguati al Trattato.

2. Il
difensore civico

Il difensore civico, con le
ridotte funzioni che lo caratterizzano nell’Ordinamento italiano è, comunque, un
Organo ambiguo: da un lato egli si pone come garante delle situazioni soggettive
dei privati cittadini, soprattutto di quelli che non possono, per motivi
economici e culturali, accedere ai tradizionali strumenti di tutela; mentre
dall'altro, rilevando le inefficienze e le disfunzioni dell'Amministrazione,
svolge anche una funzione di vigilanza, controllo ed impulso sul corretto
esercizio del potere amministrativo. In altri termini si pone in una posizione
di valorizzazione delle situazioni soggettive, combinandole con la migliore
azione amministrativa nell’ottica di un interesse generale alla correttezza ed
alla giustizia. In questo senso è anch’esso un organo di giustizia
amministrativa allo stato potenziale.

Indirettamente
si può rilevare il velato riconoscimento dell’insufficienza dell’attuale
struttura della giustizia amministrativa che, sebbene recentemente riformata[2],
non sembra in grado di rispondere con celerità e pienezza di tutela alle istanze
dei cittadini.

Pertanto,
ritornando all’apparente contraddizione tra la legge 241/90 e la legge 142/90 ed
alla luce delle considerazioni storico-normative effettuate, appare evidente
come l’istituto del difensore civico trovi nelle disposizioni di cui alla legge
241/90 giusto completamento e supporto, in considerazione del principio di
trasparenza e procedimentalizzazione dell’attività amministrativa, dove
l’interesse della P.A. viene salvaguardato dalla partecipazione del cittadino e
di organi super partes qual è il Difensore civico.

Di tutto ciò la
prima ad avvantaggiarsi è la stessa Amministrazione.

Rendendosi
conto di ciò la legge di semplificazione del 1999[3]
ha sostituito il comma 4 della legge 241/90 con il seguente: "Decorsi
inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta. In caso
di rifiuto, espresso o tacito, o di differimento ai sensi dell’art. 24, comma 6,
dell’accesso, il richiedente può presentare ricorso al tribunale amministrativo
regionale ai sensi del comma 5 del presente articolo, ovvero richiedere, nello
stesso termine, al difensore civico competente che sia riesaminata la
suddetta determinazione. Se il difensore civico ritiene illegittimo il
diniego o il differimento, lo comunica a chi l’ha disposto. Se questi non emana
il provvedimento confermativo motivato entro trenta giorni dal ricevimento della
comunicazione del difensore civico, l’accesso è consentito. Qualora il
richiedente l’accesso si sia rivolto al difensore civico, il termine di
cui al comma 5 decorre dalla data del ricevimento, da parte del richiedente,
dell’esito della sua istanza al difensore civico".

Sebbene siano trascorsi quasi
dieci anni il rapporto tra le due leggi appare significativamente più incisivo
ed armonico. E’ noto, infatti, come da qualche decennio alle riforme legislative
non sempre corrisponde una pari solerzia nella loro attuazione. L’istituto del
Difensore civico ha infatti stentato molto a decollare e solo da pochi anni
alcune esperienze positive si sono messe in luce.

3. Il difensore civico a
Misterbianco

Un’esperienza
positiva, a tal proposito, è quella del Comune di Misterbianco dove il Difensore
civico è stato istituito con lo statuto del Comune[4]
che all’articolo 78 ha stabilito che: “E’ istituito nel Comune di
Misterbianco l’ufficio del difensore civico. Il difensore civico
svolge il ruolo di garante dell’imparzialità e del buon andamento
dell’amministrazione comunale e delle aziende ed enti dipendenti, segnalando
al sindaco, al segretario generale ed ai funzionari responsabili, gli abusi, le
disfunzioni, le carenze ed i ritardi nei confronti dei cittadini.

Tale
istituto sarà disciplinato da apposito regolamento”.

Gli articoli 80
ed 81 aggiungono che: “Un’apposita commissione, istituita con determinazione
del presidente del consiglio comunale sentiti i capigruppo consiliari e formata
da consiglieri comunali e da funzionari dell’ente e dal difensore civico,
è preposta ad organizzare i rapporti fra gli organi del Comune e le associazioni
dei cittadini” … “Il "difensore civico ha l’obbligo nell’occasione[5]
di svolgere una propria relazione evidenziando eventuali abusi, carenze,
disfunzione dei servizi”.

Nell’ambito
delle attività istituzionali, inoltre, il Difensore civico interviene anche in
occasione dell’indizione di referendum comunali entrando in una commissione di
garanti per la verifica della regolarità della richiesta referendaria[6]
ed è in rapporto con il costituendo Servizio per l’esercizio dei diritti del
cittadino[7].

Sebbene lo
statuto abbia previsto[8]
la prima elezione del Difensore civico entro il primo anno dalla sua entrata in
vigore (11 aprile 1995) questa è intervenuta solo nel 2000[9],
anche se, fortunatamente, il tempo trascorso ha fatto si che il candidato fosse
quanto di meglio ci si potesse aspettare.

L’Avvocato
Antonio Massimiliano Caruso, il primo Difensore civico di Misterbianco, è
unanimemente considerato, a ragione, persona molto seria e professionalmente
competente; di carattere schivo e riservato è poco incline a compromessi di
qualsiasi genere e, caratteristica molto apprezzabile per il ruolo che ricopre,
non è apertamente schierato in politica, il che ne fa un interlocutore
affidabile ed estremamente credibile agli occhi di tutti i cittadini che si sono
rivolti al suo Ufficio.

Malgrado le
difficoltà connesse alla creazione “ex novo” di un Ufficio di notevole rilievo
istituzionale, l’Avvocato Caruso non si è scoraggiato ed è riuscito ad imprimere
alla figura del Difensore civico quella valenza di autorevole mediazione che
dovrebbe essere la caratteristica imprescindibile dell’Istituto. All’inizio,
però, le difficoltà maggiori sembrano essere state quelle della diffusione di
una coscienza dell’utilità e di una conoscenza dell’istituto da parte della
cittadinanza. Lo stesso Avvocato Caruso nella sua prima relazione annuale
(presentata al Consiglio Comunale nell’aprile del 2001) lamenta delle difficoltà
iniziali nel far comprendere all’utenza della difesa civica quali fossero i
limiti delle competenze e nei poteri d’intervento. Spesso, afferma nella
relazione suddetta, “ si trattava di problematiche che investivano i rapporti
tra privati…”; ed in qualche caso era la stessa amministrazione che vedeva
il Difensore Civico come un “controllore” od un “intruso”,
frapponendo ostacoli al suo operato.

Nel primo anno di attività
l’Avvocato Caruso ha trattato 60 pratiche, la maggior parte delle quali in
materia tributaria, di cui 28 già definite.

In effetti in una città grande
ed attiva nel campo economico e sociale come Misterbianco, solo 60 richieste di
intervento sembrano troppo poche per giustificare la presenza del Difensore
Civico, in particolar modo se si considera che l’iperattivismo amministrativo
degli ultimi anni ha di sicuro contribuito ad aumentare le occasioni di scontro
tra interessi di privati cittadini e quelli della pubblica amministrazione,
tanto da far pensare che all’Ufficio non sia stato dato lo spazio e la
pubblicità che la sua importanza e l’autorevolezza di chi lo ha gestito
meritavano.

Le elezioni amministrative del maggio 2002 hanno portato ad un cambio di
amministrazione che, tra le sue prime incombenze ha posto all’ordine del giorno
la nomina del Difensore Civico come peraltro previsto dalla normativa. Al nuovo
Difensore Civico si augura di proseguire nella strada meritevolmente tracciata
dal predecessore con l’avvertenza per “i navigatori di misterbianco.com”
che l’attività dell’Ufficio sarà seguita e pubblicizzata con estrema attenzione
al fine di garantirne la conoscenza ai cittadini e di pubblicizzarne l’attività.
E’ auspicabile, infine, che l’Ufficio si attrezzi per la creazione di un
apposito sito su internet, che consenta l’intervento per via telematica dei
cittadini e, contestualmente, di rendere pubblica e facilmente accessibile
l’attività dell’Ufficio.

Giuseppe Motta